Arzneimittelpreise: Wie die Pharmalobby kassiert

Die gesetzlichen Krankenkassen haben 2024 so viel für Arzneimittel ausgegeben wie nie zuvor: 59,3 Milliarden Euro, fast zehn Prozent mehr als im Vorjahr. Den größten Teil der Kosten verursachen patentgeschützte Medikamente, die nur sieben Prozent aller Verordnungen ausmachen, aber 54 Prozent der Gesamtausgaben. Das AMNOG-Gesetz, das diese Kostenspirale seit 2011 eindämmen sollte, wird von der Pharmaindustrie auf mehreren Wegen systematisch unterlaufen.

Ein Gesetz und seine Konstruktionsfehler

Als das Arzneimittelmarktneuordnungsgesetz 2011 in Kraft trat, galt es als europaweit vorbildlich. Für jedes neue patentgeschützte Medikament sollte ein unabhängiges Gremium prüfen, ob der Wirkstoff tatsächlich einen Zusatznutzen bietet und dann mit dem Hersteller einen angemessenen Preis aushandeln. Das Versprechen: Innovation wird fair vergütet, aber überhöhte Preise werden abgebremst.

Fünfzehn Jahre später zeigt der Arzneimittel-Kompass 2025 des Wissenschaftlichen Instituts der AOK (WIdO), wie wenig von diesem Versprechen in der Praxis übrig geblieben ist. Der durchschnittliche Preis pro Packung eines patentgeschützten Medikaments stieg von 4.100 Euro im Jahr 2015 auf 7.700 Euro im Jahr 2024, ein Anstieg um 88 Prozent in neun Jahren. Die Gesamtausgaben der gesetzlichen Kassen für Arzneimittel wuchsen im gleichen Zeitraum von rund 35 Milliarden auf 59,3 Milliarden Euro. Seit Einführung des AMNOG haben sie sich damit mehr als verdoppelt.

Das WIdO-Fazit ist ungewöhnlich direkt für ein Forschungsinstitut: "Pharmaunternehmen umgehen die Preisregulierung." Die Frage ist, auf welchem Weg.

Das erste Jahr als Freifahrschein

Der erste und folgenreichste Konstruktionsfehler des AMNOG liegt im Zeitplan. Wenn ein Pharmaunternehmen ein neues Medikament in Deutschland einführt, darf es im ersten Jahr nach der Zulassung den Preis vollkommen frei festsetzen. Erst nach zwölf Monaten bewertet der Gemeinsame Bundesausschuss (GBA) den Zusatznutzen des Mittels und erst nach dieser Bewertung beginnen Preisverhandlungen mit dem GKV-Spitzenverband.

Für ein Krebsmittel oder eine neuartige Gentherapie mit einem Listenpreis von 200.000 Euro pro Behandlung bedeutet ein unkontrolliertes erstes Jahr: Die Kassen zahlen für alle Patienten, die das Mittel in dieser Zeit erhalten, den vollen Herstellerpreis ohne jede Verhandlung. Fällt die spätere AMNOG-Bewertung ungünstig aus, verlassen manche Hersteller den deutschen Markt, bevor ein niedrigerer Erstattungspreis bindend wird. Der AOK-Bundesverband bezeichnet dieses Muster als "strategischen Marktrückzug", ein kalkuliertes Risiko, das sich für die Unternehmen lohnt: Im ersten Jahr fließt das Geld ungekürzt.

Was folgt, ist ebenfalls bemerkenswert. Auch wenn der GBA anschließend den Zusatznutzen als "nicht belegt" einstuft, sinken die tatsächlich bezahlten Preise oft weniger stark als erwartet, weil die Verhandlungsposition des GKV-Spitzenverbands durch vertrauliche Rabattverträge begrenzt wird. Der Preisunterschied zwischen dem öffentlichen Listenpreis und dem tatsächlichen Erstattungsbetrag gilt als Geschäftsgeheimnis. Außenstehende, einschließlich des Bundestags, können nicht nachvollziehen, wie viel die Kassen wirklich zahlen.

Die Orphan-Drug-Strategie

Noch wirkungsvoller als das erste Jahr ist eine zweite Umgehungsstrategie: der Orphan-Drug-Status. Medikamente für seltene Erkrankungen, die weniger als fünf von 10.000 Menschen betreffen, erhalten in der EU eine beschleunigte Zulassung und sind in Deutschland bis zu einem Jahresumsatz von 30 Millionen Euro von der regulären AMNOG-Nutzenbewertung ausgenommen. Die ursprüngliche Idee war sinnvoll, weil Pharmaunternehmen ohne besondere Anreize kaum in die Entwicklung von Medikamenten für kleine Patientengruppen investieren würden.

Doch das WIdO dokumentiert seit Jahren, was im Branchenjargon "Orphanisierung" heißt: Pharmafirmen beantragen den Orphan-Drug-Status für Wirkstoffe, die sie anschließend für häufigere Erkrankungen weiterentwickeln, zu Preisen, die auf die kleine Patientengruppe zugeschnitten sind, dann aber für viel größere Gruppen gelten. Von den 42 neuen Medikamenten, die 2024 in Deutschland zugelassen wurden, hatten 24 einen Orphan-Drug-Status, also mehr als die Hälfte aller Neueinführungen. Orphan Drugs machen heute 0,08 Prozent aller Verordnungen aus, verursachen aber 13,7 Prozent der gesamten Arzneimittelkosten der gesetzlichen Kassen.

Dahinter steckt ein einfaches Kalkül: Wer den Orphan-Drug-Status erhält, setzt im ersten Jahr einen Preis, der auf eine kleine Patientengruppe zugeschnitten ist und behält diesen Preis, wenn das Mittel später breiteren Einsatz findet. Der GBA kann erst dann regulierend eingreifen, wenn der Jahresumsatz die 30-Millionen-Grenze überschreitet. Bis dahin zahlt die Solidargemeinschaft der 74 Millionen Kassenpatienten, was der Hersteller verlangt.

Fünf Millionen Euro für Berliner Zugänge

Dass diese Schlupflöcher seit 15 Jahren nicht gestopft wurden, ist kein Zufall. Der Verband forschender Arzneimittelhersteller (VfA) weist im Lobbyregister des Bundestags für das Geschäftsjahr 2024 finanzielle Aufwendungen von rund 5,05 Millionen Euro aus. Das sind fast zwei Millionen Euro mehr als noch 2021, als das WIdO das erste Mal auf die systematische Umgehung des AMNOG hinwies. Der VfA beschäftigt 17 namentlich registrierte Lobbyisten, die beim Bundestag akkreditiert sind.

Zahlen allein erzählen aber nur einen Teil der Geschichte. Das Prinzip der Drehtür zwischen Politik und Pharmaindustrie ist im deutschen Gesundheitswesen gut dokumentiert. Cornelia Yzer war Staatssekretärin im Bundesgesundheitsministerium unter Helmut Kohl und wechselte 1997 direkt in die Führung des VfA, wo sie 16 Jahre lang Hauptgeschäftsführerin blieb. Sebastian Schütze, bis 2017 gesundheitspolitischer Berater des damaligen SPD-Gesundheitsexperten Karl Lauterbach, übernahm danach die Position als "Head of Health Policy" beim Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie (BPI).

AbgeordnetenWatch dokumentierte in einer Recherche, dass die Pharmalobby gezielt enge Mitarbeiter von Mitgliedern des Gesundheitsausschusses abwirbt, um dauerhaften Zugang zu Entscheidungsträgern zu sichern. Auf EU-Ebene verzeichneten die Transparenzregister seit Juli 2024 rund 319 Treffen zwischen EU-Parlamentariern und Vertretern der Pharmaindustrie, mehr als ein Treffen pro Werktag.

Die Industrie argumentiert, Lobbyarbeit sei legitim und notwendig, weil die Regulierung von Arzneimitteln technisch komplex sei und Fachkenntnis erfordere. Das stimmt. Es ändert aber nichts daran, dass eine Seite des Verhandlungstisches 5,05 Millionen Euro jährlich für politische Einflussnahme ausgibt, während die andere Seite, die Versichertengemeinschaft, keine vergleichbare institutionelle Gegenmacht hat.

Wie Frankreich und Großbritannien die Preise drücken

Wer wissen will, wie Arzneimittelpreise wirksamer reguliert werden können, muss nicht weit schauen. In Großbritannien bewertet das National Institute for Health and Care Excellence (NICE) jede neue Therapie nach einem einfachen Kriterium: Was kostet eine qualitätsbereinigte Lebensjahrverlängerung? Liegt der Preis über 30.000 Pfund pro QALY (Quality-Adjusted Life Year), wird das Medikament nicht erstattet, es sei denn, der Hersteller einigt sich auf einen niedrigeren Preis. Die Schwelle ist transparent und verbindlich.

Deutschland hat keine vergleichbare Grenze. Das AMNOG-Verfahren bewertet den Zusatznutzen in fünf qualitativen Kategorien von "erheblich" bis "nicht quantifizierbar", doch eine Preisschwelle, jenseits derer ein Medikament schlicht zu teuer ist, gibt es nicht. Frankreich nutzt ein Referenzpreissystem, das der nationalen Gesundheitsbehörde HAS stärkere Verhandlungspositionen gibt. Analysen zeigen, dass Arzneimittelpreise in Deutschland neun bis zwölf Prozent über dem Niveau in Frankreich liegen, jeweils ohne Steuereffekte. Ein weiterer Unterschied: In Deutschland sind Arzneimittel mit dem Mehrwertsteuersatz von 19 Prozent belastet, in Frankreich gilt ein ermäßigter Satz von 2,1 Prozent.

Der VfA hält dagegen, dass das britische NICE-System Patienten den Zugang zu innovativen Therapien verwehre und zitiert Studien, nach denen neue Krebsmittel in Deutschland deutlich schneller verfügbar seien als im NHS. Das ist korrekt. Es ist aber ein Strohmannargument: Niemand fordert, Zugang zu verweigern. Die Frage ist, ob die Preise, die Deutschland zahlt, einem Kosten-Nutzen-Verhältnis entsprechen oder dem Marktmachtgefälle zwischen wenigen globalen Konzernen und einem dezentralen Kassensystem.

Was Warkens Reform ändert und was nicht

Bundesgesundheitsministerin Nina Warken (CDU) hat im Frühjahr 2026 ein Sparpaket vorgelegt, das die GKV bis 2027 um rund 20 Milliarden Euro entlasten soll. Ein Teil davon trifft direkt Kassenpatienten: Die Arzneimittelzuzahlung soll von bisher zehn Prozent des Packungspreises auf 15 Prozent steigen, der Mindestbetrag von fünf auf 7,50 Euro. Die Regelung war seit 2004 unverändert geblieben. Der Apothekerverband ABDA lehnt die Erhöhung ab und warnt vor einer zusätzlichen Belastung einkommensschwacher Patienten. Ohne Gegenmaßnahmen droht dem System bis 2027 ein Defizit von rund 15 Milliarden Euro, bis 2030 könnten es laut Bundesgesundheitsministerium 40 Milliarden Euro sein.

Was das Paket nicht enthält: eine Abschaffung oder Verkürzung des freien ersten Marktjahres, eine Verschärfung der Orphan-Drug-Grenze oder eine verbindliche Kosten-Nutzen-Schwelle nach britischem Vorbild. Der AOK-Bundesverband hatte alle drei Maßnahmen gefordert. Carola Reimann, Vorstandsvorsitzende des AOK-Bundesverbandes, erklärte im Dezember 2025 zur Veröffentlichung des Arzneimittel-Kompass 2025: Die Politik setze auf "Symptombekämpfung statt struktureller Reform".

Das Ergebnis ist absehbar: Die Kassen sparen kurzfristig an Versicherten und Apotheken. Die strukturellen Treiber der Kostenentwicklung, freie Erstjahrespreise, der Orphan-Drug-Kanal und das Fehlen verbindlicher Preisgrenzen, bleiben unangetastet. Am 15. April 2026 beriet der Bundestag-Gesundheitsausschuss erstmals über das Reformpaket. Eine Abstimmung ist für den Sommer vorgesehen.

Für die 74 Millionen gesetzlich Versicherten in Deutschland bedeutet das eine doppelte Belastung: steigende Krankenkassenbeiträge, weil die Kosten im System wachsen und höhere Zuzahlungen, wenn sie in die Apotheke gehen. Der Preis dieser Konstellation ist messbar: Im Jahr 2011, als das AMNOG die Lage verbessern sollte, gaben die gesetzlichen Kassen rund 26,3 Milliarden Euro für Arzneimittel aus. Im Jahr 2024 waren es 59,3 Milliarden Euro. Das AMNOG hat die Kostenspirale nicht gebrochen. Es hat ihr einen bürokratischen Rahmen gegeben, der sie legitimiert.